对公证行业协会职能作用及其完善的思考
日期:2017-7-5 16:49:02  发布人:admin  浏览量:

内容摘要:我国的行业协会产生于20世纪70年代末,它的发展历程和模式都与国外的行业协会组织大相径庭。目前,我国的行业协会从基本层面而言大致上可以分为以下两大类型—政府主导型行业协会和市场主导型行业协会。毋庸置疑,在这两大类行业协会中,公证行业协会必然属于前者。那么何谓行业协会的基本职能呢?由于对行业协会基本职能的概念在法律上没有准确的界定,本文中,笔者以行业协会的定义、性质为切入点,进行了横向的相关概念的比较和界定,进而从职能的定义推导出行业协会的基本职能,即行业协会的基本职能是指由行业协会自身性质决定的,反映行业协会基本发展方向的,决定行业协会具体职能方向的最基本的功能和作用的统一体。同时,笔者针对公证行业协会具体情况,结合《中华人民共和国公证法》、《中国公证协会章程(修订稿)》等相关法律规定,将公证行业协会基本职能界定为组织职能、服务职能、协调职能和监管职能,并对四大职能相互关系和存在问题以及如何完善做了有益探讨。

  关键字:公证行业协会;职能;职责; 对策

  一、行业协会概述

  (一)国外行业协会的定义

  行业协会,英文多用trade association, business association等。它的定义,国外学者有很多不同的表述。美国《经济学百科全书》将行业协会定义为“一些为达到共同目标而自愿组织起来的同行或商人团体”;在英国,行业协会的权威定义是“由独立的经营单位组成、保护和增进全体成员机顶利益的非营利组织”。不同的学者对行业协会的定义也有各自观点。如Joseph.F.Bradley认为,行业协会是由参加相同或类似经济活动的公司所构成的旨在解决其共同或普遍性问题的组织[ Joseph,Bradley,The role of trade association and professional business society, university pork pennsy bvania 1965,p4];George.P.Lamb和Sumnters Kittelle在《行业协会法与实践》中给出了以下定义:行业协会是由竞争者组织的,在一个广泛而急速扩张的领域通过相互利益所构成的一个合作型组织;行业协会是一种非营利性组织,它是由商业中的竞争者所构成,其目的在于促进和提高该行业中的一个或多项经济利益或者是该领域所覆盖成员的经济利益[ George.p.lamb/Sumnters kittelle,trade association law and practice, Little Brown and Company 1956,p3]。

  (二)中国的行业协会定义

  行业协会在中国出现比较晚,产生于20世纪70年代末,它的发展历程和模式都与国外的行业协会组织大相径庭。因此,在中国于对行业协会的定义存在比较大的差别,主要是强调的重点不完全一致。例如,有学者认为,行业协会以同行业企业为主体、在资源基础上为增进共同利益而组织起来的社会经济团体(张理泉,1991)[张理泉,工业行业管理,中国人民大学出版社,1991。];也有人认为,行业协会是同行业企业自愿依法组成的,为促进国民经济的发展提供各种服务的非营利性团体[陈金罗,社团立法和社团管理,法律出版社,1997.];而更多数学者认为,行业协会是指经济组织、个人及少量相关单位自愿组成的、实施行业服务和自律管理的、以发展经济产业、增进行业或整体利益为宗旨的非营利性的社会团体。由于理解上的差异,一些报道和媒体使用了以下概念,但是,这些概念和行业协会在内涵和外延上并不是完全重合的。 “第三部门”,英语常用Third Sector, Independent Sector等、非政府组织英文常用Non-governmental Organnization,简称NGO、“非营利组织”,英文常用non-profitable Organization,简称NPO。对于这三个概念的区分可谓说法众多,但很多学者都认为这三者在本质上是完全相同的,只是从不同的学理角度对独立于政府和企业市场体系外的、非营利、公益导向的社会组织的称谓而已。笔者也认同这三个概念其实只是同一概念的不同说法,但它们都不完全等同于行业协会。比如非政府组织中,除了包含行业协会外,还包括红十字会、消费者协会、志愿者协会、各类基金会等。

  二、公证行业协会渊源及其职能作用分析

  目前,我国的行业协会从基本层面而言大致上可以分为以下两大类型—政府主导型行业协会和市场主导型行业协会。毋庸置疑,在这两大类行业协会中,公证行业协会必然属于前者。

  (一)公证行业协会的渊源。

  中国公证员协会成立于1990年3月30日,后依据《中华人民共和国公证法》(以下简称《公证法》)于2006年3月正式更名为中国公证协会。协会性质为:中国公证协会是依照《公证法》设立的,由公证机构、公证员、地方公证协会以及其他与公证事业有关的专业人员、机构组成的全国性公证行业自律组织,是非营利性的社会团体法人。[ 《中国公证协会章程(修订案)》:第二条。]

  (二)公证行业协会基本职能。

  1、职责和职能的定义及区分。《中国公证协会章程(修订案)》规定了中国公证协会的职责:(1)依照本章程对公证机构和公证员的执业活动进行监督;(2)协助政府主管部门管理、指导全国的公证工作,指导地方公证协会工作;(3)制定行业规范;(4)维护会员的合法权益,保障会员依法履行职责;(5)举办会员福利事业;(6)对会员进行职业道德、执业纪律教育,协助司法行政机关查处会员的违纪行为;(7)负责会员的培训,组织会员开展学术研讨和工作经验交流;(8)负责全国公证赔偿基金的使用管理工作,对地方公证协会管理使用的公证赔偿基金进行指导和监督;(9)负责公证宣传工作,主办公证刊物;(10)负责与国外和港、澳、台地区开展有关公证事宜的研讨、交流与合作活动;(11)负责海峡两岸公证书的查证和公证书副本的寄送工作;(12)负责公证专用水印纸的联系生产、调配,协助行政主管部门作好管理工作;(13)对外提供公证法律咨询等服务;(14)履行法律法规规定的其他职责,完成司法部委托的事务。由此不难看出,上述这些职责只是公证协会日常开展的具体工作,并不能理解为公证协会的职能。职责和职能虽然只有一字之差,但是而这包含的意义却不尽相同。职责,《辞海》中解释为应尽的职务;职能,《现代汉语词典》解释为,人、事务、机构应有的作用、功能。比如政府职能是指政府在管理国家事务和社会公共事务中所负有的职责和应发挥的作用。相比较而言,职责更加具体、更加微观;而职能更加抽象、更加宏观。

  2、行业协会职能定义根据上文有关职能的概念,我们可以推导出,行业协会的职能应该是指,作为由同行业主体自愿结成的,在政府与行业间发挥中介作用的自律性、非盈利社会团体法人所应具有的功能和作用。由于国情不同,西方国家的行业协会与我国的行业协会相比较有很大不同。国外行业协会主要有三大功能。首先是参与立法;其次是为政府提供服务,如象政府提供本行业的发展趋势报告、提出行业经济政策等;最后是为企业服务,如规范行业内部竞争行为、规划行业发展方向、维护本行业利益等。在中国,行业协会的主要职能则可以归纳为组织、服务、沟通、监督等职能。

  3、公证行业协会的职能。依据前文所提到的中国公证协会的职责,公证行业协会的职能大致可以归纳为组织职能、服务职能、协调职能和监管职能。(1)组织职能。公证行业协会属于非行政机构,在对公证机构的组织与管理方面具有独到作用。因此组织职能是公证行业协会存在的最直接、最首要的职能。它依据共同制定的章程体现其组织职能,将原本独立的单个公证机构有机地组织融合成为统一体,增强了抵御外部风险的能力,在维护行业共同的利益,整合调配资源等方面作用显著。(2)服务职能。公证行业协会主要是为会员单位也就是公证机构和各级公证管理部门提供各类专业服务,维护会员利益,实现公正公平的自律性机构。因此,服务职能是行业协会最重要的职能。公证行业协会为会员单位、政府等机构提供各种专业信息,举办宣传活动,进行业务培训,开展会员活动等等。(3)协调职能。公证行业协会一方面在协会内部,要维护会员之间公平竞争、平等执业的权利,对会员进行必要的协调,反对不公平竞争,甚至制定一些行规或公约,进行集体的自我约束,保证正常运行秩序;另一方面,在协会外部,还要代表会员的整体利益,协调同其他协会、部门之间的相互关系。公证行业协会作为公证行业整体的代表,能利用自己的整体实力较好地处理和协调各类关系,从而减少单个公证机构的高成本运作,大大提高效率。(4)监管职能。公证行业协会在本行业中具有绝对的权威,能够参与制订本行业政策、法规,具有一定的法规制定与管理权限,而公证行业协会制定的行业政策往往也会形成国家制定相关政策的依据。同时,公证行业协会又是行业自律组织,对整个公证行业起到监督管理职能,保障公证行业积极有序发展。这一职能中,最为突出的便是行业惩戒功能。为了维护公证行业的公共道德和良好社会形象,增强公证社会公信力,公证行业协会必须要下大力气监督整个行业的执业活动,对于违反协会章程和行规行约,达不到质量规范要求标准、损害公证当事人合法权益、参与不正当竞争、致使行业整体形象受损的公证机构给与警告、批评、停止执业等惩戒。事实上,行业惩戒是维护诚信、提升公证公信力的重要手段。


三、公证行业协会职能定位存在的问题

  当前公证行业协会的职能在法律上还没有明确规定,由于行业协会无明确的法定职能,使得公证行业协会在职能创设和职能运行过程中存在一定问题,在现实中具体存在如下几点:

  (一)协会代表功能超出私法人的范畴。我国《民法通则》和《社会团体登记管理条例》都对行业协会的团体法人资格地位做出认定,由于行业协会是经济组织、个人及少量相关单位自愿组成的、实施行业服务和自律管理的、以发展经济产业、增进行业或整体利益为宗旨的非营利性的社会团体,因此行业协会必然是为追求共同目标利益的一种团结,更多体现为一种联盟,对外代表和保护协会内部成员的利益,其利益点没有包括全社会成员,是部分利益群体的集合,是部分成员外部利益追求的共同化。这与事业单位应该有着本质性的区别。事业法人是指为以谋求社会公益利益为目的,从事国家管理和物质生产以外的社会活动的法人。如从事文化、教育、科研、卫生、体育、新闻、出版等公益事业的单位,事业单位的公益性是以社会公共利益为基点的广义公益,包括文化、体育、卫生等关系国计民生的事业,事业单位的显著特征是公益性和非营利性[陈清泰.商会发展与制度规范[M].北京:中国经济出版社,1995]。事业法人体现为国家全局事业利益,更多表现为全民的利益和国家的利益,不是代表任何一个群体的利益。属于公法人范畴。所以应该认为我国的行业协会法人特征依然属于私法人范畴,它表现为行业内私立秩序的维护。所以,作为私法领域的行业协会当然只能是具有私法人资格的法律主体,未经法律法规授权或政府依法委托当然不能行使具有行政管理性质的公法领域内的职能。但是体制内生成的协会,向来被舆论界定为“二级政府”,部分行使着政府经济管理职能是有一定的客观根据。比如中国公证协会职责第12条,“负责公证专用水印纸的联系生产、调配,协助行政主管部门作好管理工作”,而1992年制定的《公证专用水印纸管理暂行办法》中第三条明确规定“司法部公证司公证专用水印纸的定点生产、统一发放和管理工作”,这里的公证专用水印纸公证业务开展的必备要素,一切相关工作本应由行政主管部门来开展完成,但协会职责中明确载明”公证专用水印纸的联系生产、调配”由协会“负责”,而所说的“协助行政主管部门作好管理工作”在实际操作中则成为“做好公证专用水印纸管理工作”了,笔者认为,这明显是行政化倾向行为。其行为直接代表管理部门,而不是会员,违背了协会应当具有的代表功能。

  (二)协会的自律功能有待进一步强化。协会设立的根本价值是服务于协会内部的会员,忠实履行协会各项既定的服务职能,通过协会的组织优势,为会员提供维权、信息等方面的服务,从而推动整个行业的发展。但是由于我国法律制定明显滞后于协会的发展,对协会的服务职能运行缺少科学性的监控措施,使行业协会的自律性管理出现失控。虽然十几年前就制定了公证行业自律公约,但没有建立完善行业自律性管理约束机制,只有约定而没有有效的管理机制,必然导致自律功能的弱化,容易造成行业协会公信力严重受挫,甚至直接损害当事人的利益。

  (三)协会的协调功能发挥不充分。行业协会服务于会员的一个关键职能是协调职能。协调贯穿于协会代表、自律和服务功能。协调的对内功能体现在整合协会内部成员的利益,使成员间的利益均衡,对外则形成共同的行业利益诉求。然而协会的协调功能往往没有规范化的渠道和机制,协调权利不能得到保障,从而会员的诉求权利受到制约。

  (四)协会服务功能综合力量有待增强。协会服务功能体现在提供的准公共产品的质量上,影响协会服务质量的两大因素是协会人力资源的综合素质和准公共产品资源的效果。通俗地说,行业协会的服务活动主要体现在基本服务、专业培训以及业务领域开拓等诸多方面。基本服务应该包括行业协会根据法律授权开展行业统计、行业调查、发布行业信息以及行业准入资格资质审核等活动,这些活动及时行业正则制定的依据,又是公证机构开展公证证明活动的信息条件。这一职能历来都是行业协会的重要职能。专业培训则是推动公证行业向前发展的助推力,也是行业协会不可或缺的职能之一。而进一步开拓业务领域则对公证行业协会提出了更高的要求,也是公证行业协会有待更加增强的职能之一。公证行业协会在开拓业务领域方面的作用可以说是当仁不让的,因为单个的公证机构仅仅凭借一己之力去开拓业务领域往往势单力薄,很难引起足够的重视,而行业协会,尤其是全国性的行业协会作为一个行业的代表、作为一个整体,能力和实力要雄厚许多,刚好可以弥补这样的不足。但现实中,由于这样或那样的原因,很多很好的机会往往在遗憾中怅然逝去,所以协会服务功能综合力量还有待进一步增强。

  四、完善公证行业协会职能的对策思考

  (一)实现“两结合”管理体制有效运行。要健全完善重要决策会商机制,在决定重要事项时充分沟通协商,提高决策水平与执行效能;要健全完善联席会议、情况通报、应急处置、处罚惩戒等项工作机制,统一工作步调,对公证行业实施规范管理;要健全完善重要信息共享机制,搭建工作信息交互平台,为科学管理提供依据。要主动汇报工作,争取司法行政机关工作支持,推动“两结合”管理体制有效运行。公证协会要大力加强自身建设,加强内部管理,健全工作制度,完善工作机制,强化自我监督、自我约束,不断提高协会工作制度化、规范化水平,努力把协会建设成为党和政府联系广大公证员的桥梁和纽带,建设成为“公证员之家”。[吴爱英部长在中国公证协会第七次代表大会闭幕式上的讲话,2013年1月11日。]

  (二)深挖大数据时代的公证行业协会职能潜能。大数据简单地说,就是相对过去抽样统计的方法,利用现代计算机强大的存储和计算能力,将某一领域有价值的全部数据进行归纳,统计分析后,通过得出的结果,寻找相关关系,进而对可能发生的情况进行预判。无论我们愿意还是不愿意,一个不可避免的大数据时代已经来到我们眼前,而且大数据已经被众多领域成熟运用,并收到超出预期的良好效果。在这样的背景下,公证协会职能的潜能是否可以被深挖出来?笔者认为答案一定是肯定的。我们不妨大胆设想一下,如果我们引进先进的数据存储和分析设备,将所有相关数据搜集整理起来,参照现有的成功案例,那么我们完全可以从服务创新、技术创新和管理创新上实现突破。

  (三)要大力开展公证行业文化建设,不断加强完善公证协会职能的软实力。行业文化的内核中包含着各种价值因素、信念因素、道德因素和心理因素等等诸多因素,是作为一种文化心态和一种氛围存在于特定人群之中的,因此,它具有无形性,是看不见、摸不着,却又客观存在的。1、行业文化的内涵包括以下几个方面:(1)行业文化是行业发展过程中,受一定的社会文化背景、意识形态影响而创造出的具有行业特色的精神财富和物质形态。(2)行业文化是社会文化在特定行业中的体现和延展。(3)行业文化包括文化观念、价值观念、行业精神、道德规范、行为准则、历史传统、行业规范、文化环境等等。其中,价值观是行业文化的灵魂和核心。2、发展公证行业文化的必要性。公证行业文化应该说是一种融合了信念的力量、道德的力量和心理的力量的强大合力。当这三股力量相互融通、相互促进、相互转化的时候,公证行业文化的优势便悄然而生,而这正是推动公证行业一往无前、战胜困难、取得胜利的无形力量。公证行业要生存要发展,就一定要寻求更加科学、更加系统、更加完善的管理体系。而公证行业文化恰恰能够提供必要的组织结构和管理机制。公证行业文化的建设和公证行业发展战略、行业管理具有同等重要的作用。它是完善公证行业协会职能的软实力、是一把真正的金钥匙。3、公证行业文化的特征。公证行业,是一个不以营利为目的,依法独立行使公证证明职能、承担民事责任的特殊中介机构。公证行业队伍虽然并不浩大,但它所承担的职能却十分重要,具有不可或缺性,它既是第三方证明机构,为社会提供证明服务,同时又要紧密围绕政府中心工作提供支持,预防矛盾,化解纠纷,为维护社会稳定、促进经济社会又好又快发展服务,其特殊性和必要性可见一斑。公证行业的特性也恰恰决定了公证行业文化的特征。(1)独特性。正如前文所讲的,公证行业具有鲜明的个性和特色。公证公信力是公证行业文化的特性,是公证行业特有的,是公证行业长期发展的自然积淀,这是由公证行业的管理特色、行业传统、行业目标、公证人素质等各种因素共同决定的。(2)传承性。公证行业文化是伴随着公证行业的产生而一代一代传承下来的。公证行业文化的发展和塑造是全行业成员的共同认识,是全行业整体意识的体现,缺乏对行业文化的广泛认同,出现了分歧,行业文化将失去发展和推进的动力。(3)创新性。创新既是时代的呼唤,又是公证行业自身的内在要求。公证行业文化是行业价值思想和思维方式的体现,引导和推动行业发展,行业文化因循守旧,缺乏创新,行业文化必然会失去生命力,并被行业所抛弃。因此,公证行业文化必须要在继承中创新,随着时代环境和人民群众的需求变化而改革发展,从而追求卓越、追求成效、追求创新。(4)相融性。公证行业文化具有相融性体现在它的社会同步性、体现在它与环境的协调和适应性上。公证行业文化的建立与发展不能脱离实际,不能过于超前社会发展,尤其不能落后于社会整体发展进程。它反映了时代精神,必然要与所处的经济环境、政治环境、文化环境以及人文环境相融合。(5)人本性。公证行业文化是一种以人为本的文化,最本质的内容就是强调人的理想、道德、价值观、行为规范在行业发展中的核心作用,强调公证行业在管理中要理解人、尊重人、关心人。注重人的全面发展,用愿景鼓舞人,用精神凝聚人,用机制激励人,用环境塑造人。(6)整体性。我们常说天下公证人是一家,公证行业是一个整体,因此,公证行业文化也是一个有机的统一体。人的发展和行业的发展密不可分,我们要引导公证人把自己的奋斗目标融入公证行业整体目标之中,追求公证行业的整体优势和整体意志的实现。4、建立公证行业文化的作用。(1)导向作用。公证行业文化的建立,能够播种一种观念,培育一种行为,收获一个成果,可以帮助公证行业明确方向,树立正确的事业发展目标,在为了谁、依靠谁、我是谁的问题上,产生正确的价值导向,促进“公证为民”执业理念的深入,进一步增强公证人员的使命感和责任感和荣誉感。(2)凝聚作用。公证行业文化能够在潜移默化中增强团队意识,提升行业凝聚力和战斗力。公证行业文化的建立,更加有助于增强行业归属感和认同感,凝心聚力,打破机构壁垒,降低协作成本,调配和整合公证行业的整体资源,维护公证行业发展的整体统一,减少恶性竞争,提升行业整体形象。(3)规范作用。公证行业文化在某些时候其实会形成一种心理约束,提高行业自律,规范执业行为。在这一点上,行业文化的力量远远大于有些正规的条文规定的约束,因为它是从内心深处带给公证人员的自我约束,是主动的,而不是用条条框框来规定、限制公证人的外部行为,而这种来自内心的力量往往更加强大。(4)典范作用。公证行业文化能够弘扬公证执业精神,激发公证人员的潜力和主观能动性。通过树立先进典型,弘扬行业正气,发扬优良传统,紧贴时代脉搏,在思想上、业务上、服务上比、学、赶、帮,在全行业营造良好的树典型、学先进的氛围,齐心协力将公证事业推向下一个高峰。(5)品牌作用。公证行业文化自身的鲜明特点其实正为公证行业打造了一个响当当的公证品牌、行业名片,这对扩大行业影响力和竞争力、提升公证公信力起到举足轻重的巨大作用。公证品牌的打造能够不断扩大行业认知度,逐步提升品牌信誉度,塑造良好的行业形象,增强行业软实力,为公证事业又快又好发展创造优良的外部环境,从而扩大行业影响力和核心竞争力。

  综上所述,我国公证行业协会起步相对较晚,在发展阶段出现这样那样的问题与我国立法滞后及历史体制的因素息息相关,伴随着我国市场经济体制的进一步完善,市场化程度的提高和法治建设不断的完善,人民群众新要求新希望不断涌现,公证行业协会也遇到了前所未有的契机和挑战,随着公证行业协会公信力的不断增强,公证行为协会必然会成在公证行业管理中发挥更大作用,也将会为促进我国和谐经济发展、人民群众安居乐业作出新的更大贡献。

  (本文作者为天津市司法局公证工作管理处行业科科长)

  [参考文献]

  1、吴爱英部长在中国公证协会第七次代表大会闭幕式上的讲话,2013年1月11日。

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  来自: 天津市司法局